中国社科院学部委员、著名三农专家张晓山谈中国土地制度改革问题

慧通综合报道：

土地是所有生产要素之基。
未来10年内中国能否通过继续改革释放出土地方面的制度红利，从而使得中国经济能够保持持续稳定的增长？中国社科院学部委员、著名三农专家张晓山认为，解决中国土地问题的根本，在于“进行分配的调整，以促进资源更合理利用和有效配置。”

国民收入分配应调整
问：土地问题是当前关注的焦点，你认为造成“土地财政”的主要矛盾在哪里？

答：首先是中央政府和地方政府之间的关系问题。这个关系是利益失衡的，存在很多扭曲的状况。整个国民收入分配格局如果不做大的调整的话，地方政府的有些行为是很难纠正或者很难能够让他朝一个正确的轨道上来运行。

过去“十一五”规划讲到中央和地方的关系，说要让地方建立一个“财权和事权相匹配”的管理体制，但是到“十二五”规划，变成了“财力和事权相匹配”的体制，一字之差反映的是国民收入分配这方面我们大的政策思路、格局的调整。

问：这两者有何差别？

答：“财权”的话等于地方处于一个主动的地位，能够分到一部分财权然后我自己用，“财力”则是地方得向中央去要，是被动的，这就是说整个分配格局变成中央集中财力，然后只给地方拨一部分财力但是不给你权，而地方本身没有一个可持续增长的财源。

国家审计署审计长刘家义去年审计报告里讲的一句话：“转移支付制度已经由分税制度的补充机制变为主导机制”，意思是地方要干的事多了，但是财力不足，便通过中央的转移支付。转移支付里很多是专项转移支付，属于各个部委的，打酱油的钱不能买醋的，而且通过垂直系统层层下来的。一般性转移支付、均衡性转移支付的比重是比较低的，所以这样就造成这样一种格局。

解决土地问题的根本在于调整国民收入分配格局
问：除了目前的财税体制之外，还有什么因素激发地方的卖地冲动？

答：首先是我们传统的考核模式和政绩观在助长着这种趋势。除了这些之外，现在政府职能又在转变，现在还要维护社会公平、正义，关注民生。事情更多了但是钱又不够，怎么办？最后只有靠卖地。卖地的话卖谁的地？农民的地。

问：未来10年内能有效阻断这种趋势吗？

答：很难，政府卖地，地有多种：工业用地、商业用地、住宅用地等，工业用地本身是不赚钱的，很多甚至零地价，那我赚钱靠什么？商业用地。拍卖价当然往高弄，所以使得我们整个的房价高。实际上这是用高房价来补贴工商资本。

短期内政府很难改变卖地行为的另外一个原因是：卖地已经把金融卷进去了。地方把卖地的预期收入来抵押到银行贷款，卖地后才可以还贷，所以要是今后不让卖地，这个链条就断了。

赋予农民经济和政治权利
问：现在成都、重庆等地试图突破现行的体制在搞一些试验，您如何看他们的做法？

答：实际他们没有突破现行体制，只不过是更多地给农民让利而已，例如成都搞的农保基金等于是政府从卖地收入中扣出部分钱来，这些钱用来解决农民的养老等社会保障问题。重庆一亩地给农民13万左右，但是地票拿去了，进入土地市场拍卖，那个最后的收益跟土地根本没有关系了。

问：那未来10年怎么办？

答：国务院的文件是说土地增值收益应该全部返还给农民，但这不可能。那怎么办？一种是让利分享，给农民社保或者其他的福利，另外一个就是建议给农民切出一块来，让他们自主开发、留用。

问：但法律规定土地的所有权归集体所有，这导致农村征地中干群关系的矛盾，如何化解？

答：在整个土地资本化的进程当中，普通的农民群众如果没有知情权、参与权和决策权、监督权，会引发很多恶性事件。所以这个里边有一个经济权利的问题。

经济权利的问题首先就是土地集体所有，这个所有权的权利主体怎么进一步地界定落实？土地集体所有，集体是谁？谁代表集体？集体怎么界定？这些都需要在相关法律的修订中明确下来。这些经济问题解决之后，然后是农民的参与权、知情权、监督权、选举权等政治权利的确定和真正落实。

公共资源均等分配
问：未来10年中国的城镇化会朝着什么方向发展？

答：城镇化是中国经济未来发展最大亮点。我理解这话是说城镇化能够扩大内需，使很多市民有更多的消费需求，但是这个消费需求本身我觉得是要培养的，是要通过改革才能实现。

现在我们城镇化51.3%里有十几个百分点是农民工，如果把他的收入、社保、住房、子女入学所有都解决的话，有人算过帐，一个农民工要投入多少钱，然后1亿多农民工要投入多少钱，所以不会一蹴而就的，但是你要有一个整体的思路。

农民工他本身有他各种的选择，有的进入北、上、广、深，有的进入中等小城市，有的也可能家乡附近。城镇化本身是中国的整个资源配置的空间格局发生变化后的自然结果。资源配置是个市场化的过程，资本永远是要朝着利润率高、成本低的地方走的，这些地方政府没法管。政府能管的是什么？公共服务，也就是公共资源的分配。

问：目前公共资源的分配如何改变？

答：政府要创造更多的这种机会在其他的地区，尤其是中小城市。城市的格局影响着整个劳动力的分配，因为劳动力在寻找就业机会。关键就是说你政府能不能创造更好的条件，更好的机会让这些地区更均衡地发展，农民工愿意来就业定居。

问：但是前期的投入包括解决住房、社保这些钱从哪来？

答：我个人觉得中国现在不是没有钱，而是你的钱怎么样用在刀刃上能用得更好。

你提到未来10年，提到美好社会，实际上它需要分配的调整，能够促进资源更合理利用和有效配置，这块的话我觉得是一种值得鼓励的、正方向的制度变迁。这块涉及到打破垄断，调整国民收入分配的格局，把钱更多地向基层倾斜，给经济主体更多的活力，通过这种方式整个的经济体的运行可以更健康，才能实现未来10年乃至20年的经济持续稳定增长。

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