慧通综合报道：

(2013年1月24日)党的十七大报告提出要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。党的十七届二中全会对深化行政管理体制改革做出了部署，通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》。2008年3月，全国人民代表大会通过了《国务院机构改革方案》。中央政府机构和地方各级政府机构都进行了相应的改革。国务院制定颁布了国务院各部门“三定”规定，围绕转变政府职能这个核心，取消、下放或转移了一些不该管的事项，加强了能源管理、环境保护以及涉及群众切身利益、关系国计民生的社会管理和公共服务职责。

经过中央政府机构改革，政府部门得到进一步精简。除国务院办公厅外，国务院组成部门27个，直属特设机构1个，直属机构16个，办事机构4个，直属事业单位14个，在人员编制方面，国务院行政编制总数没有突破。

大部门体制是理顺部门职责关系的重要抓手。在政府机构改革的过程中，按照一件事情由一个部门负责的原则，明确了部门职能分工，解决了一些长期存在的职责交叉问题。例如，工业和信息化部的成立，改变了信息行业和工业行业分散管理的局面，有利于高新技术与传统工业改造相结合。在大部门体制下，对部门内部机构实行综合设置，增强了履职能力。例如，工业和信息化部综合设置“大司局”，跨行业设置原材料工业、装备工业、消费品工业和电子制造业四个大行业管理司局，司局设置体现了行业融合、管理职能融合，并从体制上把国防科技工业纳入国家工业化整体进程来统筹发展。

突出问题
政府职能转变的成果应该具体地体现到部门职能的转变上，落实到具体的职能履行方式与权力行使上。但是，一些政府部门依然采取传统的履职方式与管理手段，导致实质上的职能转变不到位。一些部门存在着政企不分的情况，政府行业管理职能、国有资产管理职能与企业管理职能依然模糊不清，既当运动员又当裁判员，既执法又经营。一些宏观管理部门既管宏观，又管微观，既管规划，又管审批的状况依然存在，过分依赖行政审批实现宏观目标。一些行业管理部门的决策职能、执行与监管职能不分，一些公共服务部门依然采取管办不分的管理体制，一些部门在政策制定、监管、公共服务、行业管理、事业单位管理、拨款管理等方面的职能不分，管办不分特征依然突出存在。

公共服务体系建设是全面建成小康社会的重要任务，但我国目前公共服务领域的管理职能分散、管理协调困难，例如，社会保障的管理就涉及5个以上的部门，公共文化服务的管理也涉及5个以上的部门。由于公共服务体系建设需要大量资金并涉及整体规划，管理的不统一导致公共服务的制度分割、管理风险与财政风险。另外，一些公共服务部门履行职能缺乏必要手段，也制约了公共服务体系建设。

而大部门体制改革局限在机构合并、职能划转、人员整合上，在权力结构调整、决策方式转变、服务质量提升上下功夫不多。一些大部门的成立只是进行了简单的机构合并与职能划转，在决策权的统一整合与执行机制方面并没有发生实质性的变化。一些职责交叉、权责脱节的问题并没有得到彻底解决，政府架构重叠、政出多门的现象依然存在。一些政府职能在不同政府机构间的职能配置不尽合理，例如市场监管方面分段管理、相互推诿扯皮的状况仍然存在，民众反映强烈。

最重要的是，随着时代发展和局势变化，一些职能在政府整体职能配置中的地位提高、作用上升，但管理体制与权力配置并未相应改革，导致相应职能不能得到很好履行。如党的十八大提出了生态文明建设与“美丽中国”建设的任务，生态文明建设摆在了政府职能的重要位置，而我国环保管理“部门分散、地方分割、条块分离”现象依然严重，中央政府监管与调控能力还不够强，难以保证严格执法，难以有效克服地方保护主义。

又比如，随着海洋战略在我国经济社会发展中的地位日益突出，海洋管理在政府职能中的作用得到大幅提升，而我国海洋管理领域职责交叉、政出多门，导致对一些涉及海上安全、权益、资源与环境等重大问题缺乏全局性和整体性考虑，也造成海上执法监管不到位等问题。我国现行的海洋管理体制是以行业管理为主、行业管理与综合管理相结合的分散型管理体制，在这种分散型管理体制下，涉海管理部门数量众多，职责分散。据统计，我国海洋工作涉及18个部委、12个沿海省（区、市），造成海洋开发活动某种程度的无序、无度与矛盾纷争状态。而目前世界上大多数国家采取的都是综合执法模式，由一支执法队伍负责几个门类的海上执法工作，如美国海岸警卫队综合管理的职能范围就很广泛，其职能涵盖了相当于我国海洋、海监、海事、渔政、海关、公安边防、环境保护等海上管理部门的所有业务，战时则归海军统一指挥，担负海上作战任务。

职能转变
党的十八大报告提出，要按照建立中国特色行政体制目标，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。其中，职能科学是前提。

政府职能的确定要经过两次划分：一是在市场、社会、政府三者之间划分各自的职能与作用领域，就是要清晰划分政府与市场、社会的作用边界，坚持政企分开、政资分开、政事分开、政府与社会中介组织分开，坚持发挥市场配置资源的基础性作用，坚持社会管理实行政府主导与社会组织协同、公民参与相结合。“凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的事项，凡是市场机制能够自行调节的事项，凡是行业组织通过自律能够解决的事项，除法律有规定的外，行政机关不应干预。”要进一步收缩、压缩审批职能及其相应机构，把政府不该管的事交给市场、企业和社会组织；对于能够通过市场来实现资源优化配置的事情，政府不应再投入机构和编制。

二是在政府间和政府部门间合理配置政府的政治管理、经济管理、社会管理、公共服务与生态管理职能，推进政府事务综合管理，形成科学的政府职能结构。当前，要在加强经济调节与市场监管机构的同时，重点强化履行社会管理、公共服务与生态管理职能的政府机构，尤其要强化履行教育、医疗、就业、社会保障、环保、新农村建设等职能的机构。

政府机构是履行政府职能的工具，政府机构的设立与变化必须与政府职能的变化、政府管理方式的变化相适应。在政府的部分职能逐渐失去作用的情况下，相关的政府机构就要予以撤销；当政府职能向社会转移、向市场转移、向下级政府转移、向基层自治组织转移时，政府机构也要做出相应调整。当一些职能在政府整体职能当中的地位与作用上升时，其相应的组织机构也要进行相应改革与调整。

因此，未来的机构改革应对一些越位、错位行使职能的政府部门及其机构进行改革与调整，对一些政府履行职能“不到位”的机构加以充实。在解决 “越位”行使职能方面，要在原有管理体制变革的基础上，按“十二五”规划的设计与要求，积极稳妥推进铁道、广电等部门的政企分开。在解决“错位”行使职能方面，要重点加强对宏观调控部门的改革进程，使其重点搞好宏观规划、政策制定及监督管理，切实减少微观管理和具体的审批事项，实现从“项目管理”向“规划管理”、从直接管理向间接管理的转变，切实把精力转移到国家宏观经济管理大政方针的制定上来。

同时，要强化民众最关心的就业、社会保障、扶贫、教育、医疗、公共住房建设、环保和安全等职能，提高政府解决社会问题和提供公共服务的能力。特别是解决基层社会管理、公共服务及生态管理人员缺乏的问题，做好机构编制动态微调工作，将机构编制向公共服务部门和社会管理部门、向市县基层倾斜。

其中，特别值得强调的是，应根据经济社会发展需要与形势变化的要求，强化生态文明建设与海洋综合管理部门。根据加强生态文明建设的需要，赋予环境保护部门充足的执法权，建议实施环保垂直管理体制，并可将涉及环境方面的各类事务加以整合，使环境保护部门在职能、机构、履职方式、执法权力方面拥有足以建设“美丽中国”的充分条件。为更好实施对我国470多万平方公里海域国土的综合战略管理，需要成立更高层级的统筹协调机构，建议设立国家海洋事务协调委员会，行使综合协调职能，保证海洋管理的统一协调运行。另外，可整合现有海上执法队伍，建议组建中国海岸警卫队，在和平时期代表国家进行海上执法，处理与邻国的涉海纠纷，在战时则可直接支援海军行动或协调配合行动。

完善大部制
大部制改革的目标仍然是，切实解决分工过细、职能交叉、政出多门、协调困难这一顽症。要改变目前依然存在着的、适应计划经济体制的“小部门体制”，实行综合管理，整合、归并相关、相同或相近的职能，综合设置政府机构，逐步向大社保、大交通、大市场监管、大文化等的管理方式过渡，变部门之间“扯皮”为部门内部协同。

但大部制的建立并不必然意味着行政效率的提高, 如果没有合理划分与配置部门内部权力结构，大部制改革就不能充分发挥作用。笔者建议采取重点攻坚、小批量、分阶段解决的方式，选择已实施大部门体制的部门进行完善大部门体制的综合试点，深入推进政府运行机制再造与管理方式转变。

其中，主要是决策职能与执行职能的适度分离，实现执行的专业化。如可将一些政府部门负责事业单位人员、资产管理与拨款的相关司局改组为法定机构或执行机构，从而推动管办分离的进程，加快多元主体参与的公共服务供给体系的构建。

积极支持、鼓励地方推进大部门体制改革，使中央与地方的大部门体制改革相互衔接。市县政府探索建立大部门制的步子可以迈得大一些，可借鉴顺德、深圳等地经验，统筹党委、政府机构设置，积极探索建立“大经济”、“大规划”、“大交通”、“大文化”、“大农业”、“大监管”的管理体制与机构设置模式。要割断中央财政资金与政府机构之间的联系，改变财政资金按条条机构下拨的体制，改为按职能下拨，地方政府由哪一个机构承担相关的职能，履行这些职能所需要的资金就下拨给这一机构。

最后，可以考虑推进政府机构设置法治化的试点，对大部门的性质、地位、任务、职责权限、活动原则、职位设置、内部机构设置、人员配备、运作制度、领导方式及其成立、变更和撤销程序等形成完善的法律规范，为实现国家机构、编制与职能的法定化进行有益探索。

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