慧通综合报道：

土改未突破，农村集体建设用地流转制度改革，期待已久，有待出土。这本是一场能令中国土地市场格局发生巨变的改革。

9月2日，一则有关土地制度改革的报道激起轩然大波。消息称，中国将放开农村集体建设用地流转，相应的政府指导意见已经下发，允许18个省市、28地就集体建设用地使用权上市流转进行试点。

市场反应迅速。第二天，股票市场演绎出一波强劲的“土改股”上涨行情。海南橡胶、辉煌股份、上实发展等十只土改概念股涨停。申银万国近期在一份研报中称，“土改”一旦突破，土地资源价值将被重估。

市场的热情不难理解。一旦农村集体建设用地放开流转，它就可以不经政府征地转为国有土地，直接入市交易，土地市场的高度垄断从而被打破，房地产价格将由市场重新发现。

这项改革的地方试点，十余年前其实即已启动。至2008年十七届三中全会，明确“城镇规划区范围外的非公益性项目”不再征地，并确定了“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的改革方向。政策何时落地，则久为市场所期。

未曾料到，冰火两重天。两天后，9月4日，土地主管部门国土资源部发布“辟谣”信息称，相关文件仍在调整完善中。据财新记者从国土部相关人士处了解，上述改革存在激烈争议，并未下发文件，且拟议中的方案恐怕会令不少人失望。

此方案设计多年，国土部几易其稿，难获共识，进展不如预期。为求方案尽快付诸实施，国土部2013年1月份作出了较大思路调整，即在不突破现有法律框架的前提下，再进行新一轮“经营性集体建设用地流转试点”并发布指导意见，试点期限将至2015年。这说明，全国层面的集体土地入市交易管理办法并未形成。

“城市化”的号角声声召唤，酝酿了十余年的农村集体建设用地流转制度改革，却仍然徘徊在十字路口。

“步子不够大”
受限于现有法律，全国性的流转管理办法始终难以出台

《宪法》规定，中国土地以城乡划界，城市的土地属于国有，农村的土地属集体所有。

后者按其用途，又分为农用地、建设用地和其他土地，不可随意改变性质。无论是村集体组织还是农民个人，都无权自行买卖集体土地。农地被国家征用为国有建设用地后，才能在城市土地市场交易，用途也可由此改变。

由于这种制度安排，农村建设用地价值长期被低估，地方政府售卖土地所获高额利润则催生了 “以地生财”的发展模式。“土地财政”愈演愈烈。

各种经济社会问题日积月累。打破建设用地城乡之别，实现“同地同权”，放行集体建设用地不经征地直接入市，被视为实现可持续发展的一剂良药。倘如此，高昂的征地成本可借此“软着陆”；农民能够以土地所有者身份分享城市化红利；各地因“血拆”而积累的巨大社会矛盾也将得以缓解。

可是，调整中的国土部“土改”方案难解现实之渴。由于与法律相抵触，集体建设用地直接转让、出租等“入市”方式不再被提及，而代之为“以经营性集体建设用地使用权入股、联营，以及企业兼并、破产等引致的转移等方式进行流转”。且试点范围也遵循十七届三中全会口径，仅限定于城镇规划圈之外。新试点将着重于探索合法流转方式的流转主体、运作方式、权益保障、内部管理等内容。国土部希望这一批试点可以形成现实政策成果。

许多专家评价认为，新试点的操作办法只是对《土地管理法》已有空间的细化，与过往小规模试点相比，业内人士委婉批评，“步子不够大”。

早在1998年《土地管理法》第二次修订的时候，国土资源部等部门便反复考虑是否将集体建设用地流转内容纳入，但最终选择稳妥地“先试点、再总结”。

至2008年启动至今仍在进行的新一轮《土地管理法》第四次修订，也未能将集体建设用地流转合法化。受限于现有法律，全国性的流转管理办法始终难以出台。

在严格的规划和用途管制前提下，放开土地自由交易是市场经济国家的普遍做法。在中国，政策层面的停滞并未挡住民间自发尝试的脚步。一些农村乡镇利用集体土地自建城镇，各地更有难以计数的“小产权房”拔地而起；如果不能将其纳入法治化的管理轨道，重重隐患迟早将被引爆。

全国层面政策推进困难，显示各决策部门及其内部分歧仍然巨大。距十八届三中全会召开仅有两月，此度能否凝聚共识，作出更大胆的决策，助推集体建设用地开闸入市，关系到中国下一步发展大计。

被禁锢的土地
随着土地增值、农民权利意识觉醒，征地矛盾也全面激化

中国农地改革中，最为敏感的是农村集体建设用地。

中国有约2.7亿亩农村集体建设用地，约为城镇建设用地的2.5倍，主要用于农村的宅基地、农村公益性设施和生产经营设施等用途。除去自办乡镇企业或以土地入股、联营办企外的用途，如果要投入非农建设，必须被征为国有。

如果放行集体建设用地入市，意味着必然缩减政府征地权限。所谓“征地”，虽然法律规定是“国家为了公共利益的需要”，但其范畴界定模糊。并且，由于法律上“城市土地属于国有”的规定，即便是商业用途的需求，政府也有权以最高不过原用途年产值30倍的价格，从农村强制性拿走土地。

2012年，中国批准建设用地900多万亩。据有关专家计算，如果城镇化每年推进1个百分点，新增建设用地至少在1000万亩。这些土地如果继续以现有方式征收，经济和社会成本，尤其是社会成本非常高昂。

国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英指出，一些人士认为，目前这套靠政府征用土地、政府垄断土地一级市场独家出让的土地制度，是维持中国低成本城市化的最大的制度优势，但近年来实际情况已经发生变化。“我们算的结果，2008年-2011年征地和拆迁的成本，已经占到了整个土地出让收入的一半以上。” 刘守英说。

随着土地增值、农民权利意识觉醒，征地矛盾也全面激化。2011年，征地拆迁引发的群体性事件占当年群体性事件一半左右。据国家信访局统计，群体性上访事件60%与土地有关。其中征地补偿纠纷占到土地纠纷的84.7%，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。

与此同时，土地利用效率极为低下。大量集体土地以非市场价格被征收，又以非市场价格出让或直接划拨。空闲宅基地、存量原乡镇企业用地等集体建设用地难以被盘活，非法入市的集体土地又多是低水平建设，缺乏科学规划。

在2000年-2010年间，全国城镇建成区面积扩张了64.45%，远高于城镇人口45.9%的增速。同时，在农村人口大量减少1.37亿时，农村建设用地的总量不减反增。

如此粗放的土地利用模式显然难以为继，又必然和耕地保护造成严重冲突。许多学者都指出，在新城镇化战略下，要实现“人的城镇化”保障农民利益目标、提高土地集约程度、保障城市发展，必须从根本上推进征地改革，缩小并明确界定为“公共利益”而征地的范畴，同时让农民以土地所有者身份参与城镇化、工业化，将被禁锢的集体建设用地释放出来，让市场之手来协调土地资源的配置。

为盘活土地资源，一些地方政府也主动求变。

广东即是走在前列的试水者，但迄今为止，改革推进比较艰难。

由于没有上位法支持、缺乏配套改革，地方自发试点屡碰瓶颈，惟有小心翼翼低调进行，更未能全面推进。

试点曲折
早在上世纪90年代末，全国层面的改革便已提上日程，决策层计划借《土地管理法》第二次修订之机，纳入征地改革内容，同时放行集体建设用地流转，但最终流产

早在上世纪90年代，随着城镇化发展以及大量乡镇企业改制，集体土地的民间流转和现有法律冲突就浮出水面。

1998年，全国层面的改革提上日程。当时，决策层有意计划借《土地管理法》第二次修订之机，纳入征地改革内容，同时放行集体建设用地流转。

这是一个革命性的改革，但最终还是流产。个中原因，主要在于决策者“怕乱”。

1999年，在芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转试点动员大会上，时任国土部政策法规司司长、现任国务院法制办副主任甘藏春公开透露，《土地管理法》修订时，考虑到没有试点、没有成功经验；担心冲击国有土地市场以及乡镇干部趁机中饱私囊等，最终集体土地流转内容全部被砍掉。

经修订的法律颁布后，时任国务院法制办主任杨景宇去地方调研，回来找到甘藏春，认为集体土地流转问题还是要研究，“光堵是堵不住的”。

1999年底，甘藏春赴安徽芜湖调研，和当地达成共识，决定开展国家级试点。芜湖因而成为国土部正式批复的第一个集体建设用地使用权流转试点。

以试点探索求突破的思路由此确立，为修法和制定全国层面操作办法积累实践经验。

此前，江苏苏州、浙江湖州、福建古田、河南安阳等地也在国土部同意或默许下进行自发探索。芜湖之后，试点继续推行，国土部又在广东、浙江、江苏、上海等多地布局，和部分省份还签订了部省合作协议。

国土部的数据显示，十余年来，包括增减挂钩的试点在内，一共有22个省承担了探索农村集体建设用地流转路径的任务。其中安徽、广东以省政府文件方式在全省推行，且步子较大，不设城镇区外限制。安徽省还明确称，合法获得的宅基地可流转。国土部也曾批复苏州在城镇规划区内全面实行集体建设用地使用权流转。

不过，这些试点都有一个门槛：不可流转用作商品房开发。一些地方探索时仍十分谨慎。特别是在占集体建设用地主体的宅基地方面，受限于法律和高层态度，步伐迈得很小。

如深圳的试点，未敢将流转突破镇域范围；广东将宅基地排除在流转范围外，更未有地方试点方案明确提出，允许城里人去农村买房。在关键问题上，地方试点往往模糊或变通处理。

在后来的总结中，国土部认为流转工作推进并不理想。据分析，原因在于没有法律保护和支持，流入土地方权益难以得到有效保护，土地也难以用于抵押融资。

一些企业尤其是大企业并不愿意使用集体建设用地。土地市场难以持续活跃，一些早期试点流转规模逐步萎缩，早年办理了集体建设用地流转手续的企业，为便于融资和合作经营，很多要求转为国有。部省合作协议中有流转内容的14个省（区、市）虽确定了试点单位，但数量较少，且一些试点市县没有实质性进展。广东、安徽虽在全省范围内推行流转工作，但因融资难等原因，进展也不理想。

同时，因缺乏相应税费制度配套，一些地方试点积极性并不高。对此，一位接近国土部的专家说，国土部通常会以土地规划动态修编等与地方交换。但地方政府同意试点后，往往“只拣喜欢的果子吃”，只确定很少的试点县市，且经常没有实质进展。特别是十七届三中全会后，以缩小征地范围为主要目的的改革探索，未能得到试点城市的支持和认同。