中国土地勘测规划院土地规划所所长张晓玲、中国土地学会副理事长黄小虎等专家指出，由于没有规范约束，集体建设用地流转收益大部分被有关政府机构、村委会等撷取。农民没有成为主体，所获甚少。

黄小虎表示，实践说明，如无全局的推动和突破，仅靠地方单兵突进，这项改革最终难以深入，不能充分发挥其促进经济发展的作用。

黄小虎、刘守英、张晓玲等许多专家多年呼吁，要将农村集体建设用地流转尽快合法化，并且要做出顶层设计，推进配套改革。

这场关于集体建设用地的争论绵延十余年，仍没有结果。从1998年《土地管理法》第二次修订至2008年十七届三中全会后启动的第四次修订，虽然集体建设用地使用权流转问题都呼声较高，被立法者反复斟酌考虑，但最终都未能纳入修法框架。《土地管理法》涉及征地制度的修正方案也一再调整，至今未获通过。

由于没有上位法支持，虽然国土部有意规范管理，2002年就形成一稿《规范农民集体所有建设用地使用权流转若干意见（讨论稿）》，但作为全国层面的管理办法始终未能出台。

近些年，国土部门对集体建设用地入市的管理以及非法入市的查处有从严的趋势。2012年、2013年北京市国土局便分两批通报了80余个小产权房项目。

“指标管理、违法查处，农民现在是越来越难弄了。”刘守英说。

“小修”和“大修”
全面改革的一揽子方案搁置待议，对于城镇范围内的集体建设用地入市，当前并未纳入决策层考量

据财新记者了解，改革迟迟难以全面推进，主要仍在于对“征地制度如何改”“集体土地入市尺度放多宽”这些老问题不能达成共识。一些决策者对改革的效果表示怀疑。

一是怕“乱”。担心现有土地管理不能控制土地投机，农民和村集体会占耕地后再转卖。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文今年4月公开表示，农村集体建设用地法定概念的内涵意义就是“自有自用”。如果在农村的建设放弃了这一原则，对整个国家的土地制度管理危害无穷。若开放流转后，仍然允许农民在自有土地上建自有建筑，等于把前后门都打开，“这边我批你宅基地，那边你就流出去，这怎么管得住，这些地不都盖了房子吗？”

另一层担忧是，农民宅基地是其最后的土地财产权，若资本、城里人入侵，农民一旦流离失所，就会危及社会稳定。

二是担心缩小征地范围不利于城镇化的推进。陈锡文、国土资源部原副部长李元等人都曾表示，中国正处在快速城市化工业化的程度，近中期，建设用地的开发利用仍然将以成片开发、综合利用为主。只有把农村土地“征收过来”，才能综合规划，确定区片价格。“如果不搞征地，建住宅农民愿意卖，建马路农民就不愿意卖，城市建设就搞不下去。”

落实到改革路径的选择上，也出现两种思路。

一种思路认为，现行的制度具有合理性，目前征地制度的主要问题是对农民的补偿低，改革重点应放在提高补偿标准上。

另一种思路认为，必须缩小征地的范围。这其中又分别有支持“小改”和支持“大改”者之分。前者认为，应循序渐进，并和城镇化进程平衡，可以从城镇规划圈外入手。后者认为，要从一步到位改革征地制度，赋予农民完整的土地产权，彻底改变政府垄断一级市场的做法。

政府部门内部主张“小步走”的呼声很高。

2008年，十七届三中全会对于改革的定调迈出重要一步，明确提出“缩小征地范围”的改革方向。会议决议称，在城镇建设用地范围之外，集体建设用地可流转用于非公益性的项目，并提出要“逐步建立城乡统一的建设用地市场”。据悉，当时中央农村工作领导小组办公室（下称中农办）和国土部都赞同这一思路。

方向确立后，相关修法和操作政策的制定也随即启动。但修法过程远不如想象中顺利。

国土部最初计划对《土地管理法》进行较为彻底的“大修”，2009年形成的送审稿明确规定城市规划圈外无需征地，集体建设用地可流转用于“非公益性”项目，并于2010年上报至国务院法制办。但据悉，当时国务院法制办提出，国土部上报的方案过于超前，倾向于渐进式推动。

显然，有关各方在实际问题上分歧仍难弥合。由于争议过大，至2011年修法正式启动的时候，已调整为“小修”方案，以期先行解决当下最为急迫的征地补偿问题。

全面改革的一揽子方案则搁置待议，目前尚在研讨中。据财新记者了解，对于城镇范围内的集体建设用地入市，当前并未纳入决策层考量。2013年3月就任的国土部长姜大明在6月指出，现行土地管理制度框架基本适应需要，“土地用途管制、土地征收、土地有偿使用等三大核心制度应当继续坚持，在改革中逐步完善”。

对于全国性“集体建设用地管理办法”的制订计划也有所调整。2008年，时任国土部副部长鹿心社一度公开表示，办法可望在年底出台。但2010年，由国土部土地利用司起草的《农村集体建设用地出让与转让管理办法（送审稿）》被否。

此后，国土部土地利用司转而研究起草试点指导意见。但是，起初试点指导意见允许集体建设用地以出让、出租、转让等方式流转，突破了法律规定。在征求国土部内部、地方以及其他相关部门意见后，仍然不能达成共识。

2013年1月，国土部副部长胡存智提出，可研究以法律允许的交易形式为重点的指导意见。2月，胡存智带队同中农办进行会商。中农办主任陈锡文表示赞成和支持这一总体思路。

此次会商时，中农办倾向于充分在现有政策框架内“挖潜”，提出了探索乡镇企业使用的存量建设用地流转，在城镇建设用地范围外使用农村集体建设用地建设非公益性项目，及建设小微企业、农家乐、物业经济等意见，并被部分吸纳进国土部新试点指导意见中。

上述指导意见的改革对象，只限于城镇规划圈外的经营性集体建设用地。对宅基地的改革政策则更加谨慎。

据悉，国土部也形成了关于宅基地退出机制的一些意见，但并不支持其使用权流出农村，即仍然不会放开“城里人”去农村买房，主要还是探索“增减挂钩”等形式，地方政府以此换取建设用地指标。

小产权房难题
有专家认为，不少人期待彻底解决集体产权问题，实现土地私有化；更被接纳的观点是强化农民使用权、弱化集体所用权

改革徘徊不前。刘守英等主张全面改革的学者坦承，法律框架内已经没有太多探索空间。刘守英认为，乡镇企业的产权安排基本是失败的，以经营性集体建设用地使用权入股、联营方式实现流转，财务、管理等方面的问题也很难解决。

黄小虎则表示，彻底改革的物质条件已经具备，各地的改革案例与经验也有一定积累。中央应适时推出国家层面的法律法规，彻底改革现行征地制度，不能再拖。

据张晓玲的团队测算，城镇规划圈外经营性集体建设用地只占总征地规模的2%-3%。刘守英指出，改革的重点其实是城镇规划圈内的集体建设用地。在刘守英看来，核心问题是这一套政府经营土地搞城市化的模式已很难维持，不应当再继续。

在不少人看来，目前全国大量所谓“小产权房”的存在恰恰暴露了现有制度的尴尬。

据国土资源部有关定义，小产权房”指占用集体土地搞建设，并向集体经济组织之外成员销售的住房，属违法用地。

但据全国工商联旗下REICO工作室数据，1995年-2010年，全国小产权房竣工建筑面积累计达7.6亿平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8%。在深圳、北京等高房价的大城市，小产权房以其低廉价格颇受市场欢迎，业内估算销量甚至大约达到房地产市场销售总量的五分之一。

但这些交易都处于地下状态，建设未纳入规划，产权缺乏法律保障，交易更未纳入税收体系。

一些农村集体自发的建设已经形成气候。北京昌平区郑各庄即是农民利用集体土地参与城市化、集体土地资本化的典型。

上世纪90年代末以来，这个位于北五环和北六环之间的村庄，已经成为一个规划有致的现代城镇。它利用2000多亩土地建成130多栋住宅，并开发出温都水城等休闲项目，引入企业以及北影、中戏等大学。这个只有1000多人口的村庄，吸引了3万多外来人口就业、生活。但这一切却都是非法的，虽然其规划获得了北京市相关部门的认可和批复，但交易仍存在风险，土地、房屋资源也无法进行抵押来盘活资金。

2012年初，国土资源部在全国范围内启动了小产权房的调查和清理。此后决策者频频吹风，但至今被“打掉”的小产权房仍寥寥无几。北京即在今年年初再度宣布查处六个违规项目，但对于全市范围内大规模的小产权项目而言，这只是冰山一角。虽然北京市国土局三令五申提醒消费者慎购，仍有不少性价比较高的项目受到追捧。

学者们认为，市场配置资源应当是土地市场的基本价值取向，集体建设用地已经大量入市并发挥重要作用，再用法律上的不允许和现实中的不承认来规避问题于事无补。

黄小虎表示，既然中央已经明确“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的方向，《土地管理法》的“大修”就不应搁置，由此其他改革才能推进。目前，《土地管理法》第四次修订仍在进行中，许多人士对只改征地补偿方式的“小修”方案以及闭门修法的方式并不满意，希望修法部门能开放公共讨论，吸纳更多专家及公众意见，抓住此次修法机会。

当务之急显然是尽快形成可操作的决议，同时推动集体建设用地改革方案尽快出台。集体建设用地入市的配套改革也应适时启动。黄小虎表示，税费改革之外，必须要厘清的关键问题是产权。国土部曾提出，现有法律没有对集体土地的使用权的实际权利给予明确表达方式，但实践中若不作出显化处理，有关的法律规定也会难以适用。因此，国土部拟作出要求，让流转双方在办理用地书序前应当签订土地使用合同，确定土地使用年期等权利事项。

但即便如此，实践中，村干部、乡镇干部代表集体产权所有人处置土地并分配收益是常见现象，常导致耕地非法转用及农民利益受损。学者们认为，明晰的产权是市场交易的基础，要改革就必须进一步向农民赋权。

例如，在宅基地问题上，不乏观点认为应该彻底实现私有化。更被决策者认同的观点，是强化农民使用权、弱化集体所用权，面向实际、尊重历史地处理宅基地超标、违建等问题，推进确权登记工作。

针对已有的流转试点中暴露出来的农民集体组织内部治理问题，有学者认为，应在流转中明确土地为“农民集体所有”，而非村委会所有，并通过村经济合作社等主体，探索更为民主、公开的管理方式。

规则明晰只是第一步。政府机构所要做的，最终是回归监管者本位。

“只要真正做好规划和用途管制来管控，就不会乱。” 国家土地管理局规划司原副司长郑振源说。

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